中共河南省委、河南省人民政府贯彻《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》的实施意见

豫发(2003)20号

为了深入贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号，以下简称《决定》）精神，加快我省林业发展，现提出如下实施意见。

　　为了深入贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号，以下简称《决定》）精神，加快我省林业发展，现提出如下实施意见。
　　一、充分认识林业建设在经济社会可持续发展中的重要地位和作用
我省林业有着巨大的发展潜力。我省位于南北气候过渡地带，适生树种多，物种资源丰富，发展林业具有得天独厚的条件。改革开放以来，我省林业持续健康发展。全省森林覆盖率已达到19.83%.组织实施了退耕还林、天然林保护、太行山绿化、长江及淮河流域防护林、通道绿化、防沙治沙和自然保护区建设、外资造林等一批林业重点工程，山区、沙区的生态状况明显改善。平原地区已建成点、片、网、带相结合的综合农田防护林体系，成为我省重要的木材等林产品生产基地。森林、湿地和野生动植物资源保护得到加强。林产工业和森林旅游发展势头良好。速生丰产林、经济林、苗木花卉、中药材等基地建设初具规模。森林资源培育、保护和利用逐步形成了较为完整的组织、法制和工作体系。林业在全省经济和社会发展中发挥着日益重要的作用。但是，我省林业发展现状与全面建设小康社会的要求还有很大差距。森林资源总量不足，人均有林地面积、活立木蓄积量分别为全国平均水平的1?6和1?7.生态状况整体恶化的趋势尚未根本扭转，有307万公顷水土流失面积亟待治理，近200万公顷宜林荒山荒地及坡耕地需要造林绿化和退耕还林。乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等现象时有发生，森林火灾和病虫害对林业的威胁仍很严重。林业产业规模小、科技含量低、结构不合理。林业投资水平、职工队伍状况，以及林业管理和经营体制还不适应形势发展的需要。林业改革的任务繁重，林业发展的潜力巨大。
　　全面建设小康社会迫切要求林业有一个大的发展。森林是陆地生态系统的主体，木材等林产品是不可或缺的战略资源，林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的双重任务。当前，生态需求已成为社会对林业的第一需求。林业正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。随着我省经济发展、社会进步和人民生活水平的不断提高，社会对加快林业发展、改善生态状况的要求越来越迫切，林业在经济社会发展中的地位和作用越来越突出。大力发展林业，既是改善生态状况、保障国土生态安全的战略举措，也是调整农业结构、实现农民增收、农业增效、农村全面建设小康社会的重要途径，又是绿化美化环境、实现人与自然和谐、建设生态文明社会的客观要求。各级党委、政府必须高度重视和加强林业工作，把林业建设放在更加突出的位置。在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在全面建设小康社会、加快推进现代化、努力实现中原崛起的进程中，要赋予林业以基础地位。努力推动我省林业实现跨越式发展。
　　二、进一步明确加快我省林业发展的指导思想和目标任务
　　指导思想：以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面贯彻《决定》精神，坚持需求导向，生态优先，生态和产业相互促进；加快培育公益林，大力发展商品林，合理利用森林资源；坚持依法治林，科教兴林，全社会办林业；营造良好生态，建设绿色中原，为我省全面建设小康社会做出贡献。
　　目标任务：到2010年，森林覆盖率达到26%以上，全省生态状况整体恶化的趋势得到初步遏制；林业产值达到600亿元以上，林业产业结构趋于合理。到2020年，森林覆盖率达到30%以上，全省生态状况显著改善；林业产值达到1000亿元以上，林业产业实力明显增强。到2050年，森林覆盖率稳定在33%左右，基本实现山川秀美，生态状况步入良性循环，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。
　　实现上述目标，必须加快林业管理体制和经营机制创新，调动社会各方面发展林业的积极性；必须加大林业科技创新力度，提高林业经营管理水平和综合效益。
　　三、突出抓好林业重点工程建设
　　根据国家六大林业重点工程布局，结合我省实际，在太行山、大别山、伏牛山、桐柏山区和长江、淮河流域、南水北调中线水源地及其沿线、小浪底库区、黄河故道区等生态地位重要的区域，建设一批林业重点生态工程。在立地条件好的山区、丘陵区、沙区和平原"四旁"闲地，规划建设一批以速生丰产林、经济林为主的林业产业基地。林业重点生态工程建设以维护国土生态安全，实现人与自然和谐为主要任务；产业发展以调整农业结构，实现农民增收、农业增效为目标。二者相互促进，协调发展，共同服务于全面建设小康社会。
切实抓好退耕还林工程。按照先陡后缓、突出重点、循序渐进的要求，积极组织实施坡耕地和严重沙化耕地的退耕还林。认真落实国家的有关政策，切实保护退耕农民的合法权益。大力发展有市场、有潜力的后续产业，解决好退耕农民的长远生计问题，确保"退得下、稳得住、能致富、不反弹"。大力实施天然林保护工程。认真抓好黄河上中游地区国家天然林保护工程；规划实施我省长江及淮河流域和太行山等重点地区的天然林保护工程，启动森林生态效益补偿机制，进一步保护、恢复和发展我省森林资源。积极推进重点地区防护林工程建设。实施好长江及淮河流域防护林、南水北调中线水源地及沿线绿化、小浪底库区绿化、太行山绿化、高标准平原绿化、通道绿化、环城防护林、小型公益林、水土保持林、邙山岭绿化等工程，因害设防，集中治理好这些地区不同类型的生态灾害。高度重视野生动植物保护及自然保护区工程建设。突出抓好太行山、伏牛山、大别山和黄河湿地等重点自然保护区工程，抓紧抢救濒危珍稀物种，修复典型生态系统，扩大自然保护面积，提高保护水平，切实保护好我省的野生动植物资源、湿地资源和生物多样性。继续搞好防沙治沙工程。对流动、半流动沙丘，通过保护现有植被、植树种草等综合措施，有效遏制风沙危害；对沙化土地，要本着改良利用的原则，重点发展生态效益好、经济价值高的用材林、经济林和灌木林，提高沙区产业化水平。加快建设以速生丰产用材林和经济林为主的林业产业基地工程。增加木材等林产品的有效供给，减轻生态建设压力，促进相关加工业的发展。
　　要落实林业重点工程的水、电、路等基础设施配套。采取封山育林、生态移民等综合措施，保护和增加林草植被。加强林业种苗工作，为林业重点工程提供充足的合格苗木。坚持因地制宜，在太行山、伏牛山等干旱、半干旱山区大力保护和发展生态功能强、经济效益好的灌木林，实行灌乔草合理配置。提高林业重点工程的建设质量和效益。
　　四、大力发展林业产业
　　加快林业产业结构调整。适应生态建设和市场需求变化，推动产业重组，加快形成以森林资源培育为基础、以精深加工和森林旅游为带动、以科技进步为支撑的林业产业发展新格局。优先发展以木浆造纸和人造板、家具制造为重点的木材加工业。大力发展以名优干鲜果品、特色中药材等森林食品及其贮藏加工为主的特色经济型产业。突出发展良种苗木、名优花卉等新兴产业。积极发展森林生态旅游，加快开发伏牛山、太行山、大别山、桐柏山和郑州周边、黄河沿岸及其故道区的森林旅游资源。
加强对林业产业发展的引导。各级党委、政府要根据市场需求、资源条件和产业基础，组织编制实施本行政区域的林业产业发展规划，认真落实国家产业政策，避免低水平重复建设。大力培育名牌产品和龙头企业，推广公司带基地、基地连农户的经营方式。鼓励引导以木材等林产品为原料的加工企业建设原料林基地。加强标准化管理，积极开展林产品认证，提高林产品质量和安全水平。扶持发展各种专业合作组织，完善社会化服务体系，培育、规范林产品和林业生产要素市场。

　　加大林业对外开放力度。充分利用国内外两个市场、两种资源，加快林业发展。继续用好国际金融组织、外国政府贷款，积极争取国际组织、外国政府、非政府组织的援助资金和赠款。建立林业招商项目储备库，搭建信息平台，积极开展招商引资活动。鼓励外商和非公有制企业通过收购、兼并、控股、参股等形式参与国有林业企业、商品型国有林场的改制、改组和改造。鼓励引导省内外各种社会主体投资发展林业产业。着力引进资金、良种、技术和管理经验。坚持实施"走出去"战略，加强涉外林业开发。积极推动森林认证工作，尽快与国际接轨。采取有效措施，加强对种质资源的保护管理，防止有害生物的传入。
　　五、不断深化林业体制改革
　　进一步完善林业产权制度。已经划定的自留山和承包到户的责任山，必须保持稳定。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有。尚未造林绿化的，要限期绿化。对承包的责任山，上一轮承包到期后，原承包做法基本合理的，可直接续包。原承包做法经依法认定明显不合理的，可在完善有关做法的基础上继续承包。新一轮的承包，都要签订书面承包合同，承包期限要严格按照有关法律规定执行。对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限。农户不愿意继续承包的，可交回集体经济组织另行处置。对目前仍由集体统一经营管理的林地、林木，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。凡经营状况良好、群众比较满意的股份合作林场、联办林场等，要继续保持经营形式稳定，并不断完善。对其他集中连片的有林地，按照"分股不分山、分利不分林"的原则，将产权逐步明晰到个人。对零星分散的有林地，可将林木所有权和林地使用权合理作价后，转让给个人经营。对宜林荒山荒地，可采取分包到户、招标、拍卖、公开协商等形式确定经营主体，也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体。对造林难度大的宜林荒山荒地，可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人造林。不管采取哪种形式，都必须限期绿化，都必须通过本集体经济组织成员的民主决策，集体经济组织内部的成员在同等条件下享有优先经营权。县级以上人民政府要明晰森林、林木、林地产权，颁发林权证，依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力；对权属清楚尚未核发林权证的，要尽快核发林权证；对权属不清或者有争议的，要抓紧明晰或调处，并及时核发林权证；退耕土地还林后，当地县级人民政府要依法收回土地承包经营证，办理土地变更登记手续，换发林权证，纳入林地管理。
　　加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。在明确权属的基础上，鼓励各种社会主体通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与森林、林木和林地使用权的合理流转。森林、林木和林地使用权，可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。积极培育和规范活立木市场，建立森林资源资产评估机构，促进林木合理流转。要规范流转程序，加强流转管理，积极做好流转的各项服务工作，及时办理权属变更登记手续，保护当事人的合法权益。坚决防止在流转过程中出现乱砍滥伐、改变林地用途、改变公益林性质和公有资产流失等现象。切实加强对流转后应当用于林业建设资金的监督管理。
放手发展非公有制林业。鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。认真落实"谁造谁有，合造共有"的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。各级政府的造林投资，要按照国家投资方向，积极探索通过招投标等形式直接用于非公有制造林的途径。支持组建林业经营者协会等各类服务性组织。对做出突出贡献的非公有制林业经营者，政府给予表彰和奖励。
　　深化国有林场和国有苗圃改革。加强国有森林资源资产管理，建立责权利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。在界定生态公益型林场和商品经营型林场的基础上，对其内部结构和运营机制作出相应调整。生态公益型林场要以保护和培育森林资源为主要任务，按从事公益事业单位管理，定岗定责，妥善分流安置富余人员，所需资金按行政隶属关系由同级财政承担。商品经营型林场和国有苗圃要全面推行企业化管理，自主经营，自负盈亏，在保护和培育森林资源、发挥生态和社会效益的前提下，鼓励各类社会主体采取个体承包、租赁、拍卖、股份合作等形式获得全部或部分经营权，本单位职工在同等条件下享有优先经营权。各级政府要切实关心和解决贫困国有林场、苗圃职工生产生活中的困难和问题。加快公有制林业管理体制改革，鼓励打破行政区域界限，按照自愿互利原则，采取联合、兼并、股份制等形式组建跨地区的林场和苗圃联合体，实现规模经营，降低经营成本，提高经济效益。
　　实行林业分类经营管理体制。根据森林主要用途的不同，将全省林业区分为公益林业和商品林业，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。公益林业按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设。商品林业按照基础产业管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。加快建立公益林业认证体系。各级政府要按照国家有关规定，合理划定分级管理的公益林。实行森林生态效益补偿制度，制定管护办法，明确补助标准，纳入财政预算，尽快付诸实施。改革和完善林木限额采伐制度，逐步实行分区施策，分类管理。利用外资、民间资本定向培育的商品林，其采伐限额单列，依法予以保证。逐步改变现行的造林投资和管理方式，在进一步完善招投标制、报账制的同时，安排部分造林资金，探索直接收购各种社会主体营造的非国有公益林，充分调动各种社会主体营造公益林的积极性。
　　六、加大对林业发展的政策扶持力度
　　切实增加对林业建设的投入。各级政府要把公益林业建设、管理和林业基础设施建设的投资纳入财政预算，予以优先安排。各级政府规划实施的林业生态工程建设投资，要纳入同级财政预算。部门规划的配套生态建设投资，要纳入相关工程的总体预算。森林生态效益补偿基金实行分级投入，分级管理，纳入各级财政预算。在国家实施森林生态效益补偿试点工作的基础上，从2004年起，启动省级森林生态效益补偿试点工作，并不断增加资金规模，逐步达到国家补偿标准。同时，启动县级森林生态效益补偿试点工作。林业基本建设投入要随着财政收入的增长逐步增加，确保国家林业重点生态工程项目配套资金按规定落实。对重点地区速生丰产林基地建设及珍贵树种用材林建设中的森林防火、病虫害防治和优良种苗的开发推广等社会性、公益性建设，由各级政府安排投资。以工代赈、农业综合开发、农业结构调整和扶贫开发等财政支农资金，也要增加对林业建设的投入。
　　强化信贷扶持。继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，并给予一定的财政贴息。有关金融机构要扩大面向农民和林业职工的小额信贷和联保贷款。林业经营者可依法以林木、林地使用权抵押申请银行贷款。加大对林业企业的扶持力度，省设立的中小企业担保资金，要为符合条件的林业企业提供贷款担保。鼓励林业企业上市融资。
实行林业轻税费政策。继续执行国家已经出台的各项林业税收优惠政策。按照农村税费改革的总体要求，取消原木、原竹的农业特产税。征收的育林基金要逐步全部返还给林业生产经营者用于林业再生产。基层林业管理单位因此出现的经费缺口由同级财政解决。
　　七、强化科教兴林
　　加强林业科技工作。科技创新是实现林业跨越式发展的根本途径。要高度重视林业科学基础研究、应用研究和高新技术开发，提高林业的科技创新能力。重点研究开发林木良种选育、干旱半干旱地区植被恢复、重大森林病虫害防治、防沙治沙、森林资源与生态监测、种质资源保存与利用、林农复合经营、林火管理与控制、主要经济林产品加工转化、花卉培育驯化等关键性技术。抓好林业重点实验室、野外重点观测台站、高新技术示范园（区）、中间试验基地、林业科学数据库和林业信息网络建设，实现林业资源信息化管理。加强林业技术推广服务工作，进一步强化林业科技成果和先进实用技术的推广应用，做到林业重点工程建设与林业技术推广同步设计、同步实施、同步验收。林业重点工程项目科技支撑投资，要列入工程总预算予以保证，其资金份额不低于工程总投资的3%.抓紧制定林业地方标准，建立健全林业质量监督和检验监测体系。要通过开展林业科技创新，实现生态建设出精品、林业产业创品牌、林业管理上水平，不断提高林业建设的科技含量。到2020年，全省科技进步对林业经济增长的贡献率要达到50%以上。
　　深化林业科技体制改革。扶持基础性、公益性林业科学研究，稳定林业科技工作队伍。建立以政府投入为主的多元化林业科技教育投入机制。各级财政要将科技兴林专项资金列入预算，并逐步增加。科研单位、高等院校服务于林业的技术成果转让、技术培训、技术承包所得的技术性服务收入可按照国家规定享受优惠政策。鼓励林业科研单位、大专院校和科研人员，通过创办科技型企业、建立科技示范点、开展科技承包和技术咨询服务等形式，加快科技成果转化。鼓励各种社会主体投资开展林业科学研究和推广工作。对林业科学研究、新技术推广和新产品开发等方面有突出贡献的单位和个人，要给予重奖。完善并落实相关政策，推动林科教、技工贸相结合。要不断加强林业科技领域的国际合作与交流。
　　搞好林业教育和人才培训。建立完善林业高等教育、职业教育体系，加快林业专业人才培养。切实搞好对林业职工和林农的技术培训，加强林业科普工作，全面提高林业建设者的整体素质。
　　八、坚持依法治林
　　加快林业立法步伐。制定退耕还林、国有林场管理、森林公园管理、天然林保护、湿地保护、野生植物保护、古树名木保护、林业建设资金使用管理、林业工程质量监管、林业重点工程建设和森林、林木、林地使用权流转等方面的法规规章，修订完善我省野生动物保护、森林病虫害防治检疫和森林防火等现有法规。
　　加大林业执法力度。严格森林、湿地、野生动植物和林地资源的保护管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物等违法犯罪行为，严禁随意采挖野生植物。建立健全林政稽查队伍，强化林业行政执法工作。加强对重点地区森林资源监督管理，在条件成熟时，省林业行政主管部门要逐步向重点地区派驻森林资源监督机构。加强森林公安队伍建设。根据中央关于企事业单位公安机构改革的有关要求，国有林场和自然保护区的森林公安机构由县级以上森林公安机关统一管理。所需人员，依照国家录用公安干警的条件，严格把关，确保干警素质。所需各类经费，要按照有关规定纳入同级财政预算。加强林木种苗和种质资源管理，强化林木种苗执法。
　　坚持不懈地抓好森林防火和病虫害防治工作。严格实行森林防火行政领导负责制和部门分工责任制，切实搞好森林防火基础设施和消防队伍建设，提高森林防火基础设施的现代化水平。加强森林病虫害监测、预警和防治工作，强化检疫执法，坚决控制突发性森林病虫害的传播蔓延。
　　依法开展全民义务植树活动。要认真贯彻《河南省义务植树条例》。义务植树实行属地管理，农村以乡镇为单位，城市以街道为单位，建立健全义务植树登记和考核制度。加强义务植树基地建设，搞好规划，明晰产权，落实管护责任。各级绿化委员会征收的绿化费，专款用于义务植树。切实搞好部门绿化和社会造林，明确责任范围，落实分工负责制。道路建设和河渠整治要与通道绿化工程统筹规划，合理布局，同步实施。城市绿化要以城乡绿化一体化建设为目标，大力发展城市森林和其他游憩性森林，改善和优化人居环境。
健全林业执法监管体系。建立健全各级林业法制机构，落实执法监督制度和措施，进一步强化林业行政部门内部监督和层级监督。切实加强林业法制教育和生态道德教育，增强全社会的林业法制意识和生态文明意识，为依法治林创造良好的社会氛围和执法环境。
　　九、切实加强对林业工作的领导
　　高度重视林业工作。各级党委、政府要充分认识加强林业建设对实施可持续发展战略、全面建设小康社会的重要性和紧迫性，将其纳入国民经济和社会发展规划，做到认识到位、责任到位、政策到位、工作到位。加强各级政府的林业行政机构建设，强化林业行政管理体系。建立健全森林资源监测体系，定期向社会公布森林资源、土地沙化及其他生态变化状况。健全林业推广和服务体系，稳定林业基层队伍。乡镇林业工作站是对林业生产经营实施组织管理的最基层机构，担负着政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等职能，要加强机构和队伍建设，纳入公益事业管理。林业行业要继续发扬艰苦奋斗、无私奉献的精神，为促进林业发展再立新功。

　　坚持并完善林业建设任期目标管理责任制。
　　按照事权，合理划分各级政府在林业建设方面的责任。省政府负责制定并组织实施全省林业发展规划，落实有关保障措施，指导和协调解决省级生态公益林、林业重点生态工程建设或跨省辖市的重大林业及生态问题。省辖市和县级政府对本地区林业工作负总责，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，纳入各级政府的目标管理体系，层层签订目标责任书，严格考核，严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。各级党委组织部门和纪检监察机关要把责任制的落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。各有关部门要认真履行职责，密切配合，大力支持林业发展。省林业部门每年要对国家和省林业重点工程建设情况进行专项核查，定期通报，确保规划、任务、资金、责任、成效"五落实"。建立重大毁林案件、违规使用资金案件和森林火灾事故、森林病虫害事故、工程质量事故责任追究制度，对违反规定的，要严格追究有关领导人的责任。
　　动员全社会力量关心和支持林业工作。各级工会、妇联、共青团和民兵、青年、学生组织及其他社会团体，要发挥各自作用，动员社会各界力量，投身林业建设。驻豫人民解放军和武警部队为保护森林、绿化祖国作出了重要贡献，要继续发扬优良传统，积极承担造林绿化任务。要大力加强林业宣传教育工作，中小学教育要强化相关内容，普及林业和生态知识。新闻媒体要将林业宣传纳入公益性宣传范围，加强舆论引导和监督，不断提高全民的生态安全意识。
　　全省党员、干部要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论伟大旗帜，认真贯彻落实"三个代表"重要思想，动员和组织广大人民积极投身林业建设，为实现中原大地山川秀美、全面建设小康社会而努力奋斗。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2003年10月17日

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中共河南省委 河南省人民政府